银保监（2021）15号文“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”之规定，对基建和片区开发市场影响巨大。
这条规定并非银保监会的发明，这是最重要的防范化解隐性债务的中发（2018）文件的要求。
中发文件是我国最高层级的文件，其权威性毋庸置疑。
何为“以预期土地出让金为还款来源的融资”？
传统的“土地出让金返还”早已不存在
以预期土地出让金为还款来源并非特指“土地出让金返还+银行贷款”，其所指范围更为宽泛。
传统的“土地出让金返还”，即，土地出让后，土地出让金不缴财政、不进国库，直接支付返还给企业的模式，在新《预算法》、《城市房地产管理法》后，早就在实践中不采用了、行不通了。当然，如果至今仍有地方采取这种办法为土地一级开发筹集资金，那自然是违规的、不被允许，且会形成隐性债务的。
实行”收支两条线“后，地方政府的土地出让收益、税收、新增财政收入均需要列入财政预算，先编列预算收入收上来，再编列预算支出支出去。有的地方政府文件中，把这种操作也说成“土地出让金返还”，其主要想表明的意思是，支付资金实际来源于项目本身产生的土地出让金。
现实中的返还，目前的操作，一般是政府收到土地出让金后，按照既定的计算方法或分成比例计算，以政府付费、投资补助、基建奖励、财政补贴等其他合规名目，通过编列预算的方式支付给土地开发实施主体。
也有不支付资金，而是由政府出资建设片区配套设施，如道路、学校、医院、幼儿园、体育场、文化馆、职工宿舍等。政府出资金额则是按照提前约定的计算方法计算的。该类设施属于政府性基金支出范围内项目，可以列入支出预算。
15号文所说的“以预期土地出让收入为还款来源”特指政府付费的土地开发项目
15号文所说的“以预期土地出让收入为还款来源”主要指以上文列举的政府付费方式进行的片区开发项目。政府付费的名目一般是片区开发建设费等名义，也有以ABO服务费、建设运营费等名义。
这句话里的关键词是“预期”。银行贷款都是要考察还款来源的，项目想获得贷款，银行得评估一下，项目实施后，能不能产生收入，收入是否具有还款能力。这种对于项目未来情况的评估，就是“预期”。如果一个项目实施后，产生的收入只是土地出让金收入，没有收入，这样的项目一般是土地一级开发项目，或叫做片区开发，实质是起步阶段的土地一级开发。
以“预期”收入做为还款来源进行融资，即表明项目开发时缺乏资金，需要融资，为了获得融资，以预期项目开发后未来有土地出让收入可以作为还款来源为说辞。
15号文开头就明确“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资”，后面又将土地出让金专门拿出来说，且是在有关土储这一条说的，是因为大量的隐性债务产生于土地和片区开发项目中，是防范新增隐性债务的重点领域。
政府想开发某个地块，但是没有资金，遂以该地块开发后可能产生的土地出让金作为未来向企业进行支付的资金来源，由企业据此向银行融资。这里的“预期“即指该地块的预期收入。
根据第一部分的分析，”以预期土地出让收入作为还款来源“也不必然是指政府直接将土地出让金返还，也包括政府将收到的土地出让金以合适的理由编列财政预算向项目支出。这里主要还是指政府没有土地开发项目的资金来源、项目的资金没有其他来源，只能以该项目地块的预期收入画饼。
15号文限制“实际依靠财政资金偿还的融资”
15号文中还有一句话：“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还的融资”。
提供融资时明确知晓融资是依靠财政资金偿还的，这就是替地方政府融资，构成违法违规。
土地出让金收归国库之后，再通过安排预算支付出来，如果作为融资的还款来源，将触及这条规定。这条规定同样是中发文件的规定，也是《预算法》等隐性债务相关多个法规文件的规定。
有人认为，土地出让金收缴政府后，就是政府的财政资金了，不再是土地出让金了，因此不存在“以预期土地出让金作为还款来源”，这种说法笑笑就好。
“实际依靠”是指打破各种包装穿透，不管用什么方式包装，或财政资金怎样绕道，只要项目没有别的收入来源，实际是以财政资金作为还款来源的即触及此条。
这里还想提一下，实际依靠财政资金偿还的融资会形成隐性债务，是因为此类项目的建设资金政府有责任提供，但政府没钱，项目需要融资，以财政延期支付的资金作为还款来源进行了融资，且此类项目是指固定资产建设项目。
最近有多个文章谈到“并非所有财政资金都不得作为还款来源”，列举了很多文件规定和条款内容，其实不必记忆和理解那么多条款规定，只看政府对于融资项目的建设资金有没有出资责任，以及政府是否延期付款了即可。
有融资，尤其是中长期融资，即表明有可构成隐性债务的延期付款。
不得提供“以预期土地出让金为还款来源的融资”体现高瞻远瞩
监管禁止“以预期土地出让收入为还款来源进行融资”，实际是倒逼地方，如果想融资进行土地开发，就必须在土地有清晰、具体和可靠的用途之后，融资机构可基于地块的最终产出进行专业分析评估，使得地块开发后就能真正有人接盘、投入使用、产生效益，提高土地的使用效率。这体现了高质量发展的要求。
“以预期土地出让金为还款来源的融资”即以预期土地出让金画饼。就是在土地用途不明确，招商引资还没有着落的时候，根据地块规划的可出让面积，计算的预期土地出让收入，用预期土地出让收入去平衡融资还款，所谓算大账。
这种算大帐当然是粗放的、盲目的、虚幻的。
如果招商引资没有实现，土地卖不出去，就会造成土地闲置，资源浪费，债务高企。
以预期土地出让金画饼会刺激地方政府盲目扩张，乱上项目，乱铺摊子，形成债务风险。这也就是各个防范化解隐性债务的文件中，均要求严格防范、不得提供以预期土地出让金为还款来源的融资的原因所在。
近一两年来，房地产市场的下滑，各地大量土地流拍，很多所谓“预期”的土地出让金打了水漂，没了踪影，尤见监管关于“不得提供以预期土地出让金为还款来源的融资”之高瞻远瞩。
土地和片区开发的正途是高质量发展，投融资活动应以高质量发展为基础。
来源：薄著信贷白话
公司名称：吉林省长发融资信用担保有限公司
联系电话：0431-80586835/0431-80586838
网 址：www.changfdb.com
详细地址：长春市净月开发区福祉大路与生态东街交汇长发金融创新中心A座9楼
