什么是“非经营性项目”？—吉林省长发融资信用担保有限公司

什么是“非经营性项目”？

来源：本站时间：2023-04-23

自2019年7月1日起实行的《政府投资条例》规定：
政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
可见，政府投资项目分经营性项目和非经营性项目两类。
对这两类项目的资金安排，发改投资规〔2020〕518号《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》明确：
对于非经营性项目，应由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施，政府采取直接投资方式，安排政府投资资金向其拨款。
对于经营性项目，政府可以资本金注入方式，安排政府投资资金作为项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。
可见，适合且合规担任非经营性项目的项目法人单位的应该是政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位（以下我们用”政府机构“代称前述所有称呼）
并且，非经营性项目应由政府安排财政资金以直接投资的方式实施。如果非公益性项目由企业实施，极有可能形成政府隐性债务。
所以，湖南《规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》规定：国有投融资公司投资建设的非经营性固定资产投资项目，必须使用财政资金、政府债券资金，不得违规使用市场化融资新增政府隐性债务。
但是有人认为，这样规定过于教条且实际上很容易被突破。比如，随便利用项目开发点儿经营内容，使项目有一点儿经营收入，那项目就不再是非经营性项目，而是经营性项目，从而就可以交给企业筹资实施。现实中，也有人是这样包装项目的。
这里有必要说明一下非经营性项目和经营性项目的概念。
笔者认为，判定非经营性项目和经营性项目不能简单地只从项目有无经营性收入一个角度，而是要考虑以下因素：
一、项目设立的目的是公益还是经营？二、项目主体资产是否适宜开展经营或者是否收费？三、项目经营性收入的来源？四、项目经营性收入的占比？
一、项目设立的目的是什么？
判断项目的经营与否属性，第一个角度应该考虑项目设立的目的，即，项目设立是以经营为目的，还是以公益为目的？
根据《政府投资条例》的要求，政府投资项目均应出于公益目的设立，不论其为非经营性项目还是经营性项目。
比如，政府投资的高速公路项目，虽然收取通行费，但政府决策修建这条高速公路的目的，仍然是公益而非经营。
比如，一条市政道路，其设立的目的是为了解决市民通行方便，解决城市交通基本民生问题，且通行并不收费，修建这条市政道路的目的当然是为了公益而非经营目的。
但有的项目的设立，则主要是出于经营目的。如，上面这个市政道路项目，虽然是非经营性的，但是，负责建设这条市政路的单位，利用道理两边的优越位置，设置了多个广告牌用于出租广告位，每年有一些收入。假如我们把道路两边设置广告牌看做是一个单独的项目，则这个单独项目的设立就不是公益目的，而是经营目的。
二、项目主体资产是否适宜开展经营或者是收费？
如果我们把上述市政道路和两边广告牌看做是同一个项目，我们就会发现，虽然这个项目有经营性收入（出租广告位），但是，因为项目的主体资产即道路本身以及能够提供的通行功能，并不适宜开展经营、并不收费，所以，我们不能因为项目利用位置条件开发了经营性业务而认为整个项目都成了经营性项目。
诸多项目正是因其极高的公益性、普惠性、民生服务性和城市功能保障性，不应或不适宜收费开展经营，必须由政府安排财政资金建设和提供，所以定性是非经营性的。
政府投资项目都必须出于公益目的，所以本文说的非经营性项目和经营性项目都是具有公益性的项目。只是，公益性项目中，有的适宜开展经营，有的则不适宜开展经营。
如高速公路项目的设立，也是公益性的，但因高速公路提供的是更加高效、舒适的、快捷的通行，并不是基本保障性的普惠交通服务，且其封闭性的建筑特征也便于收费，所以，高速公路虽然也是公益性项目，却是适宜开展经营的，可以是经营性项目。
而农村公路，因其提供的是普惠性的国民基本交通和国家路网通达性，不适宜收费和开展经营，所以是非经营性项目。《公路法》明确：农村公路建设资金由各级财政安排预算保障。
我们还可以引入公益性资产的概念来分析项目的主体资产是否适宜开展经营。
2018年防范化解隐债的最高层级文件明确规定：严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入国有企业，不得将储备土地作为资产注入国有企业，不得将预期土地出让收入作为国有企业偿债资金来源。
可以认为，若项目的建设内容是上述公益性资产和储备土地，则该项目属于主体资产不适宜开展经营的非经营性项目。
三、项目经营性收入的来源？
这个问题跟上一个问题相关。假如一个项目有一定的经营性收入，我们还要看收入来源于何处？是否来源于主体资产？
只有来源于主体资产，我们才有理由认为这个项目本身是经营性项目。
如，前述收费高速公路项目，因其是以主体资产---道路及其高速通行功能收费的，项目的经营收入产生于主体资产，所以，该项目是经营性项目。
而前述市政道路和农村公路本身不收通行费，我们不能以项目单位收取了一些广告位租金，而认为项目是经营性项目。因其经营性收入并非产生于主体资产，所以，该项目即使有一些经营性收入也不能认定其为经营性项目。
四、项目经营收入的占比
当项目适宜开展经营并收取费用的时候，我们还要看经营收入占项目总收入的比例。如项目虽有经营收入，但经营收入占比过低，项目主要依靠财政资金投入建设和维护运营，此类项目也不能认定为经营性项目。
如，前述公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产中，大多数主体资产肯定是不适宜开展经营的，但是，公共文化设施、公园是否能以主体资产开展经营则存在一定争议。
有人认为，只要允许卖门票，公共文化设施、公园也算是以主体资产开展经营。但是你会发现，绝大多数公共文化设施、公园的门票收入很少，其全部建设资金和绝大部分运营费用，仍来自于财政资金支持，这种项目，也不能认为是经营性项目。
2015年证监会《公司债券发行与交易管理办法》中，对于地方融资平台公司发行公司债要求：最近三年来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均不得超过50%
也即，当一个单位来自于政府的收入占营业收入的比例超过50%，就不能认为其已经实现了市场化运营。
在政府隐性债务识别指南中，关于融资主体甄别有这么一条：项目运营单位收入结构是否多样化？若完全自主定价的收入占比过半数，一般可判定为市场化运营。
因此，50%可以作为一个标准。如果我们引入这一标准，即：项目的经营收入可以满足50%以上的投资回报，则可以认为此该项目是经营性项目，不是非经营性项目。
对于经营收入占项目总收入的比例低于50%，或经营收入不能满足50%投资回报的项目，我们要结合项目设立的目的、项目主体资产是否适宜开展经营、项目经营收入的来源综合分析判断。
实际上，从财政管理的角度，是很容易界定一个项目的经营属性的。一个项目，是经营性项目还是非经营性项目，最终在财政那里都是很明确的。即使暂时没有明确，也会通过一两次的监察、审计定性。不确定性只存在于项目建设投用的早期。简单说，如果项目没有经营收入或虽有经营收入但收入必须交财政，这样的项目就是非经营性项目。当然，这里说的项目都是指基础设施和公用事业领域的固定资产项目。
根据以上的分析，我们也可以认识到，非经营性项目转换为经营性项目，要考虑投资主体、投资资金来源、项目经营潜力、运营收入大小、经营收入与财政资金的比例，结合事业单位改制、公共项目市场化改革、公共产品收费改革，综合分析、设计转换方案，也可以考虑与经营性项目配套解决资金问题。这些内容，薄著老师在信贷白话其他文章中已有阐述，此文不再赘述。
来源:薄著信贷白话

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